La transparencia pública, principio de actuación de los poderes públicos que tiene su correlato en el derecho de todos los ciudadanos a conocer cómo se desarrolla su actividad, constituye a día de hoy un fundamento esencial de cualquier sistema de gobierno democrático, en la medida en que contribuye a que los ciudadanos puedan verificar que las potestades públicas se ejercen exclusivamente para satisfacer el interés general.

Sobre esta base, fueron aprobadas, ahoya ya hace más de diez años, las leyes de transparencia estatal y de Castilla y León, por lo que, sobre la base que proporciona esta última, se han cumplido los primeros diez años de existencia y funcionamiento del Comisionado y de la Comisión de Transparencia de la Comunidad, lo que posibilita que los ciudadanos tengan a su disposición un cauce para conocer cómo actúan las Administraciones y demás entes públicos de la Comunidad en el cumplimiento de sus funciones; sin perjuicio de que la experiencia de estos años haya puesto de manifiesto la necesidad de imprimir cambios normativos para mejorar el sistema.

Aunque sea bien conocido es preciso reiterarlo. Las Cortes de Castilla y León, en el ejercicio de su competencia normativa, atribuyeron al Procurador del Común amplias funciones para garantizar la transparencia de la actuación pública en la Comunidad, para cuyo cumplimiento ha de actuar como Comisionado de Transparencia y, en esta condición, ejercer la presidencia de la Comisión de Transparencia; por lo que desde 2016, el Procurador del Común, además de la tutela de los derechos de las personas en sus relaciones con los entes públicos, tiene encomendado garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de transparencia y el derecho de la ciudadanía a acceder a la información pública de que dispongan las Administraciones y demás entes públicos de la Comunidad, en los términos establecidos en la legislación estatal y autonómica.

Como parte del cumplimiento de estas funciones, la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, dispone que el Comisionado de Transparencia, a través de una memoria anual que debe presentar ante esta Comisión, ha de evaluar el grado de aplicación de la legislación de transparencia por los distintos sujetos públicos de la Comunidad incluidos en su ámbito de aplicación; y en cumplimiento de este deber ha sido elaborada la que constituye la décima Memoria anual del Comisionado de Transparencia, a través de la cual hemos pretendido realizar una revisión general de la observancia de la legislación de transparencia por parte de los entes que integran el sector público autonómico, de las entidades locales y de las corporaciones de derecho público de Castilla y León; una evaluación que -conviene recordarlo- no realiza el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado, ni tampoco ningún otro órgano estatal o autonómico.

Pero más allá del contenido mínimo que, por disposición legal, debe incluir la memoria de transparencia, como han podido advertir mediante su lectura, a ese contenido legalmente previsto, siguiendo la pauta marcada por lo realizado en ejercicios anteriores, hemos incluido una amplia referencia a la actividad desarrollada por el Comisionado y por la Comisión en su función de garantizar la eficacia del derecho a saber reconocido a la ciudadanía, con especial referencia a las resoluciones dictadas por la Comisión de Transparencia frente a las reclamaciones presentadas por los ciudadanos en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.  

Presidida por la visión retrospectiva inherente a cualquier memoria, la correspondiente a 2025, consta de dos partes diferenciadas, sobre cuya base asentaré la presente exposición; así, haré referencia, en primer lugar, a los resultados generales obtenidos en la evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y de acceso a la información pública por parte de los entes concernidos y, seguidamente, me ocuparé de la actuación llevada a cabo por la Comisión de Transparencia en la tramitación y resolución de las reclamaciones  que los ciudadanos han presentado para ejercer el derecho de acceso a la información pública.

La evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y de acceso a la información pública constituye, como ya he indicado, el contenido que obligatoriamente debe incluir la Memoria del Comisionado, según prevé la Ley de Transparencia de Castilla y León.

En 2025, al igual que en los diez años anteriores de funcionamiento del Comisionado de Transparencia, esta evaluación se ha llevado a cabo examinando los cuestionarios de autoevaluación cumplimentados por las administraciones y entidades a las que nos hemos dirigido, en los cuales éstas han expresado, fundamentalmente, su percepción sobre el propio cumplimiento de las exigencias de publicidad recogidas en la normativa que les afecta para, posteriormente, contrastar, por nuestra parte, lo que han señalado en estos cuestionarios con lo que revelan sus sedes electrónicas y páginas web. Este método de evaluación, como es evidente, precisa de la colaboración de los sujetos evaluados mediante la previa cumplimentación y remisión de los cuestionarios que ponemos a su disposición. Pues bien, en la primera Memoria elaborada para el año 2016 apenas se cumplimentaron el 60 % de los cuestionarios enviados, mientras que en 2025, más de un 81 % de las entidades públicas a las que nos hemos dirigido nos han remitido los cuestionarios cumplimentados. Todas las que integran el sector público autonómico –incluidas las universidades públicas- y las 9 diputaciones provinciales han remitido sus cuestionarios debidamente cumplimentados. Por su parte, de los 61 ayuntamientos de más 5000 habitantes a los que nos hemos dirigido solicitando su colaboración para la elaboración de esta Memoria, han cumplido con su obligación 44. Por último, 17 de las 20 corporaciones de derecho público también han remitido el cuestionario. En definitiva, 8 de cada 10 sujetos a los que nos hemos dirigido han devuelto los cuestionarios cumplimentados.

El examen del resultado de esta colaboración y su contraste posterior con las páginas web y portales de transparencia correspondientes nos han permitido formular algunas conclusiones generales acerca del cumplimiento de las obligaciones de publicar información, conclusiones que son objeto de desarrollo en la Memoria y que aquí me voy a limitar a exponer con la brevedad que requiere esta comparecencia.

En relación con el Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León, en la primera Memoria ya se realizaba una valoración positiva del mismo, si bien se observaba un gran margen de mejora. En 2025 se constata un considerable grado de cumplimiento de las exigencias impuestas por la legislación, siguiendo en numerosos aspectos las recomendaciones que se han ido realizando por el Comisionado de Transparencia a lo largo del tiempo. Sin perjuicio de ello, a día de hoy aún mantenemos algunas de las efectuadas en las memorias anteriores, tales como las relativas a la necesidad de ir actualizando algunos contenidos, incrementar la claridad de la información mediante la incorporación de gráficos y cuadros fácilmente comprensibles o, en fin, la publicación de la información de las organizaciones del tercer sector social en los términos prescritos por la legislación de transparencia; en definitiva, todavía hay margen de mejora.

En cuanto a las entidades del sector público autonómico que no publican su información a través del Portal de Gobierno Abierto, entre las fundaciones públicas destacan por su grado de cumplimiento las Fundaciones Siglo para el Turismo y las Artes; Hemoterapia y Hemodonación; Universidades y Enseñanzas Superiores y la Fundación Santa Bárbara. No obstante, tanto en el caso de las fundaciones como en el de los consorcios se sigue observando la necesidad de introducir mejoras en cuanto a la reutilización de la información y el acceso a ella por personas con discapacidad. Por otra parte, la sociedad pública SOMACYL mantiene notables deficiencias en lo referente a la publicidad activa, en la línea de lo apuntado en memorias anteriores.

Las 4 universidades públicas continúan presentando un alto grado de cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa, si bien seguimos apreciando la necesidad de mejorar la visibilidad de su portal de transparencia dentro de las páginas web; así como la de incrementar las posibilidades de reutilizar la información publicada, para lo que se deben ofrecer otras alternativas al formato PDF; y también, por último, lograr una mayor accesibilidad para personas con discapacidad en muchos de los contenidos que publican.

En cuanto a las entidades integrantes de la Administración local, en la Memoria de 2016 ya se apuntaba una evidencia que, aunque bien conocida, siempre se debe tener presente; se trata de la estructura territorial y administrativa de nuestra Comunidad, en la medida en que condiciona el ejercicio de muchos derechos por la ciudadanía, y también el denominado «derecho a saber» de los ciudadanos. En relación con la transparencia en la Administración local, diez años después, es necesario insistir en las dos realidades y en su reflejo en lo referente al cumplimiento de las obligaciones de publicar información:

- Por un lado, la que forman las diputaciones provinciales, los ayuntamientos capitales de provincia y otros con una población cuantitativamente relevante, en los que se observa un cumplimiento cada vez mayor de la normativa de transparencia, especialmente en relación con los contenidos que han de ser publicados;

- Por otro, la que integran la mayoría de las entidades locales de la Comunidad, es decir, los ayuntamientos de menos de 5000 habitantes y las entidades locales menores, para los que la publicación de la información exigida por la Ley de Transparencia es, en muchos casos, una medida de difícil aplicación debido a la escasez o carencia de medios humanos y materiales que puedan ser destinados a esa finalidad.

En el caso de las diputaciones provinciales, se mantiene, en términos generales, un alto nivel de cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa. No obstante, continúa siendo recomendable que en los portales de transparencia se incremente la información en formato gráfico, en especial en el caso de la información económica y presupuestaria, en aras de una mayor claridad de esta. No se ha avanzado en 2025 lo suficiente respecto a la accesibilidad de la información para personas con discapacidad, puesto que casi la mitad de los portales de transparencia de las diputaciones no son accesibles para esta parte de la población y, en aquellos en que sí lo son, muchos de los contenidos que son objeto de publicidad activa tampoco se encuentran disponibles en formatos accesibles para estas personas. Por otro lado, se tienen que seguir realizando mejoras para publicar la información en formato reutilizable por parte de las instituciones provinciales. Finalmente, continúa siendo necesario realizar un esfuerzo para que los entes dependientes de las diputaciones también garanticen la publicidad de los contenidos mínimos exigibles.

Los ayuntamientos de más de 20000 habitantes también presentan, en términos generales, un grado relativamente alto de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, aunque persisten algunas carencias relevantes en lo referente a la reutilización de la información. Se ha constatado un avance en la accesibilidad de la información para las personas con discapacidad, al haber aumentado el número de portales accesibles para estas personas, cuando menos, parcialmente. Todavía se observa que, en algunos casos, la estructura de la información en materia de publicidad activa se sigue acomodando más a clasificaciones internacionales de transparencia que a la recogida en la legislación de transparencia nacional, cuestión sobre la que ya se llamaba la atención en la Memoria de 2016 y que, si bien se ha ido corrigiendo, persiste aún diez años después. Por otra parte, se echa en falta la utilización de mucha más información gráfica en materias tales como contratos, subvenciones o presupuestos, lo que facilitaría la comprensión de la información a la ciudadanía. En todo caso, es una constante que el nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de los ayuntamientos desciende a medida que se reduce su tamaño, tanto en lo referente a los contenidos publicados como respecto a su claridad, posibilidad de reutilización y el acceso para personas con discapacidad.

En relación con los ayuntamientos de menos de 5000 habitantes, en la Memoria de 2016 ya se señalaba que resultaban evidentes las dificultades, insalvables para muchas entidades locales en Castilla y León, sobre todo para municipios de reducido tamaño y entidades locales menores, en cuanto al cumplimiento, siquiera mínimamente, de las obligaciones de publicidad activa impuestas por la Ley, debido, frecuentemente, a la ausencia total de medios tecnológicos. Diez años después, se puede afirmar que el cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa para gran parte de los 2187 municipios de menos de 5000 habitantes sigue siendo muy limitado; conclusión que apoyamos en los datos transmitidos por los 145 ayuntamientos que han colaborado en la elaboración de esta Memoria, así como en lo reducido de esta colaboración. De ahí que, de nuevo, debamos incidir en el papel fundamental que deben desempeñar las diputaciones provinciales en el marco de las competencias reconocidas a estas por la legislación de régimen local, pero también la Administración autonómica a través de ayudas económicas y otras vías de cooperación; sin olvidar la conveniencia de ajustar normativamente las obligaciones en materia de publicidad a la realidad de los pequeños municipios de la Comunidad. Es esta una cuestión todavía pendiente, pues diez años después de la presentación de la primera Memoria del Comisionado de Transparencia, se advierten similares carencias y una evolución que, aunque positiva, es excesivamente lenta.

Por último, en el grupo de las corporaciones de derecho público, las cámaras de comercio mantienen una especial implicación en el cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa, al disponer todas ellas de un portal de transparencia donde se ofrece la información a cuya publicación están obligadas de una forma clara y estructurada. En cualquier caso, para este grupo de sujetos, como ocurre con la mayoría de las entidades incluidas dentro del ámbito de aplicación de la legislación de transparencia, las mejoras que se deberían abordar son las relativas a la publicación de la información en formatos reutilizables, por resultar especialmente necesaria para la de carácter económico y presupuestario, así como la accesibilidad a los contenidos publicados por las personas con discapacidad.

En relación con la publicidad activa en general, hace diez años se concluyó que existía una gran heterogeneidad en cuanto al nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicar información, si bien se percibía que las entidades públicas afectadas consideraban que su cumplimiento era superior al que podía ser constatado por un observador imparcial. Desde entonces y hasta 2025, se advierte, al menos en relación con las administraciones y entidades de mayor tamaño, que existe un notable incremento de la cantidad de información publicada. Sin embargo, aspectos tales como la claridad de la información a través de la mayor utilización de información gráfica, su actualización mediante sistemas automáticos, el uso de formatos reutilizables y el acceso por personas con discapacidad, sobre los que ya se llamaba la atención en la primera Memoria presentada, se sigue manteniendo un margen de mejora que afecta a todos los grupos de sujetos obligados por la legislación de transparencia. En definitiva, se publica más información pero ello no siempre implica que la actividad pública sea más transparente, debido a la falta de claridad de que adolece una parte de ella, lo que impide su fácil compresión por los ciudadanos.

En lo referente a la evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a la información pública los datos obtenidos en los diez años de funcionamiento del Comisionado de Transparencia revelan un constante incremento del número de solicitudes de acceso a la información presentadas ante las administraciones y entidades públicas. En efecto, la primera conclusión a la que se llegó en la Memoria de 2016 fue el reducido número de solicitudes de información pública recibidas por las administraciones y entidades afectadas, debido, probablemente, al todavía escaso conocimiento por los ciudadanos del alcance del derecho de acceso a la información pública y a una deficiente identificación y cómputo de las solicitudes por parte de las entidades públicas receptoras. Diez años después, los datos obtenidos ponen de manifiesto el crecimiento del número de solicitudes de acceso a la información presentadas ante las entidades integrantes del sector público autonómico y de la Administración local. Sin embargo, aún hoy hay entidades locales como la Diputación de Burgos o los ayuntamientos de Zamora, Ponferrada, Segovia, y Palencia, que manifiestan haber recibido en 2025 menos de 10 peticiones de información. En cualquier caso, facilitar la presentación de solicitudes por vía electrónica, identificar las peticiones que han de ser calificadas como solicitudes de acceso a información pública y establecer un cauce formal adecuado para su tramitación, son medidas que favorecen no solo el reconocimiento de este derecho, sino también el cómputo regular de las que deben ser consideradas como solicitudes de información.

Hace diez años se señalaba también que, una vez que las solicitudes de información eran tramitadas como tales, la mayor parte de ellas eran resueltas expresamente y estimadas. En 2025, la afirmación anterior se confirma, si cabe, con mayor rotundidad, al apreciar que únicamente el 5 % de las solicitudes de información pública, de cuya presentación hemos sido informados a través de los cuestionarios recibidos, fueron inadmitidas a trámite o desestimadas. Es decir, más de 9 de cada 10 peticiones calificadas como solicitudes de información fueron estimadas expresamente por el órgano ante el que se presentaron o remitidas al competente para su resolución. Estos datos confirman, un año más, la importancia de que las peticiones de información sean registradas como tales y tramitadas de conformidad con el procedimiento legalmente previsto para ello.

Sin embargo, no se han alterado en este tiempo los fundamentos de denegación expresa de la información solicitada, pues sigue siendo mucho más frecuente la aplicación de las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso que la aplicación de alguno de los límites legalmente previstos. Entre las primeras, las más utilizadas en 2025 han sido la falta de disposición de la información solicitada, la necesidad de llevar a cabo una acción previa de reelaboración para la divulgación de la información y el carácter abusivo de la petición. Por otra parte, en los escasos supuestos en los que se ha llegado a aplicar uno de los límites previstos en la Ley, el más frecuentemente utilizado ha sido la protección de datos personales.

Considerada la evaluación del cumplimiento en 2025 de las obligaciones en materia de publicidad activa y acceso a la información, paso a exponer la actuación de la Comisión de Transparencia a lo largo de ese año en el ejercicio de su función de tramitar y resolver las reclamaciones, sustitutivas de los recursos administrativos ordinarios, que pueden presentar los ciudadanos cuando estos no obtienen respuesta a su solicitud de información pública o la que reciben es total o parcialmente denegatoria.

En el año de referencia se han presentado ante la Comisión de Transparencia 1432 reclamaciones, si bien 839 tenían el mismo objeto, en materia de bienestar animal, y se dirigieron a otros tantos ayuntamientos. Con todo, se confirma el constante incremento de las reclamaciones recibidas desde las 102 presentadas en 2016, primer año de funcionamiento de la Comisión, hasta las que hemos recibido en 2025. Este crecimiento de reclamaciones está siendo aún mayor en este año 2026, puesto que hasta el día de hoy ya hemos recibido más de 700 reclamaciones, dato que es el más elevado a estas alturas del año desde el comienzo del funcionamiento de la Comisión. El 85 % de las reclamaciones todavía se presentaron en 2025 frente a la ausencia de respuesta expresa a la petición de información realizada.

Por materias, aquellas que generaron mayor número de solicitudes de información, cuya denegación fue impugnada ante la Comisión, han sido las referidas a bienestar animal; seguidas, por orden decreciente, de empleo público, contratación, urbanismo, medio ambiente, gestión y disposición de recursos públicos, y actas y acuerdos.

Un dato relevante es que 130 de las reclamaciones recibidas fueron formuladas por representantes locales; en concreto, 113 por concejales, 16 por vocales de juntas vecinales y 1 por un diputado provincial. Otros grupos de colectivos que han destacado por el número de reclamaciones presentadas han sido, también por orden decreciente, los representantes de los trabajadores, las asociaciones ecologistas, otras asociaciones de ciudadanos y los profesionales de los medios de comunicación. El objeto de las solicitudes de información presentadas por representantes de estos colectivos excede, como es evidente, del mero interés privado del solicitante de la información.

Ha continuado en 2025 el incremento de la utilización por los ciudadanos de las nuevas tecnologías a la hora de ejercer su derecho a reclamar ante la Comisión de Transparencia. En efecto, el 87 % de las reclamaciones presentadas se han hecho llegar a esta Comisión a través de su sede electrónica. Podemos afirmar, por tanto, que casi 9 de cada 10 reclamaciones recibidas han sido formuladas a través de esta vía. En 2019, primer año de funcionamiento de la sede electrónica, solo fueron presentadas de esta forma el 16 %; el contraste de estos datos es elocuente.

En cuanto al número de resoluciones formuladas por la Comisión en 2025, han sido 497, cuando en 2016 se adoptaron 66 resoluciones. De las 497 resoluciones dictadas, 216 han sido estimatorias, mediante 189 se ha declarado la desaparición del objeto de la reclamación y en una resolución fue aceptado el desistimiento del reclamante. En todos estos casos el resultado final es o, al menos, debería ser, que el ciudadano acaba obteniendo la información pública que había solicitado. Del resto de resoluciones, 40 fueron de inadmisión, 32 tuvieron un sentido desestimatorio, y 19 declararon el archivo de la reclamación por otras causas.

En la Memoria de 2025, al igual que ocurrió en años anteriores, se ha incluido una parte dedicada al contenido material de estas resoluciones. En ella se expone la doctrina mantenida por la Comisión en materia de derecho de acceso a la información pública; doctrina aplicable a los diferentes aspectos regulados por la legislación de transparencia que tiene como fundamento esencial, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en sus recientes sentencias de 11 de septiembre de 2025 y de 10 de junio de 2026, la idea de que el derecho de acceso a la información pública -y cito textualmente- «trasciende a su condición de principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las administraciones derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho que enuncia el artículo 1 de nuestra Constitución».

Todas las resoluciones se encuentran publicadas en nuestra página web, previa disociación de los datos personales que aparecen en ellas. Desde el año 2023, en cumplimiento de un compromiso que asumí ante esta misma Comisión, se han añadido al buscador de resoluciones por tipo y términos utilizados, otros dos: uno por materias de la información solicitada y otro que opera a través de un índice doctrinal en función de los preceptos y aspectos de la legislación de transparencia aplicados. En un Anexo de esta Memoria, como habrán podido comprobar, se incluye la relación de todas las resoluciones adoptadas en 2025 y los enlaces electrónicos a su publicación.

Las resoluciones de la Comisión, adoptadas en un procedimiento de reclamación sustitutivo de los recursos administrativos, participan de la naturaleza propia de los actos administrativos y, por tanto, son vinculantes y debería, por ello, poder ser exigido su cumplimiento de manera forzosa cuando fuera necesario. Sin embargo, frente al incumplimiento de las resoluciones estimatorias que adoptamos, únicamente podemos publicar esa falta de cumplimiento en nuestra página electrónica y hacerlo constar también en la Memoria. En concreto, a fecha de finalización de la elaboración de esta Memoria, se había cumplido el 62% de las resoluciones estimatorias adoptadas en 2025.

Ciertamente, la falta de cumplimiento de las resoluciones adoptadas por los órganos de garantía de la transparencia no es un problema que afecte solo a la Comisión de Transparencia de Castilla y León. Baste señalar al respecto que, a fecha 30 de junio de este año 2026, el 29% de las resoluciones adoptadas en 2025 por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de ámbito autonómico y local, estaban aún por cumplir pese al tiempo transcurrido. Por tanto, entre las posibles modificaciones a introducir en futuras reformas de las leyes de transparencia, estatal y autonómica, sería deseable incluir las dirigidas a garantizar el cumplimiento forzoso de las resoluciones de estos órganos, como ya han hecho algunas comunidades autónomas. 

De otro lado, en 2025 se ha interpuesto un recurso judicial frente a una Resolución de la Comisión de Transparencia y ha sido dictada una sentencia confirmatoria de una Resolución de esta que había sido impugnada. Continúa por ello siendo destacable el bajo nivel de litigiosidad que generan las resoluciones de la Comisión y se mantiene la casi general confirmación en vía judicial de nuestras Resoluciones cuando son impugnadas.

En la primera Memoria del Comisionado -correspondiente al año 2016- se señalaba que la asunción de la «cultura de la transparencia», tanto por los ciudadanos como por las administraciones y demás entidades públicas, requería de una evolución en el tiempo y se pronosticaba que los resultados mejorarían con los años. Una década después podemos afirmar que los avances son innegables, prueba de lo cual son algunas de las conclusiones a las que se ha llegado en esta Memoria. No obstante, a pesar de la evolución positiva, queda aún camino por recorrer por parte de los sujetos públicos y, especialmente por las entidades locales de menor tamaño por las razones apuntadas, algunas de las cuales consideramos que no son ajenas a la función legislativa de las Cortes de Castilla y León.

Al Comisionado de Transparencia y a las personas que integramos la Comisión de Transparencia nos corresponde, en el ejercicio de nuestras funciones, contribuir a fortalecer el derecho de la ciudadanía a conocer cómo se ejercen las potestades públicas y a qué se destinan los recursos públicos, un derecho que tiene como reverso el deber de las Administraciones y demás entes públicos de facilitar su ejercicio en los términos legalmente previstos.

21 de septiembre de 2026